¿Podemos mejorar las políticas públicas de adquisición y uso de los textos escolares?

Los textos escolares siguen siendo uno de los medios más económicos y seguros para elevar el nivel de la instrucción. En el Perú, desde hace más de una década, el Ministerio de Educación desarrolla una política de reparto gratuito de textos escolares en los niveles de educación inicial, primaria y secundaria, lo que permite que miles de niños y adolescentes pobres tengan acceso a un material que por su costo le es difícil de adquirir. Por su parte la industria editorial crece: aumentan los títulos, las empresas editoras y otros productores de textos. La industria editorial generó un movimiento por valor de casi 260 millones de soles en el 2007.

Un esfuerzo meritorio ¿de qué impacto?

Todos los años se distribuye un lote de textos escolares. Algunos de ellos los encarga producir el Ministerio de Educación, mientras que otros, los de secundaria, se compran entre los títulos que existen en el mercado nacional. Frente a la imposibilidad de renovarlos cada año totalmente, en los centros educativos públicos, y en varios de los privados, se ha organizado un sistema de préstamo a los alumnos. Se estima un período de utilización del material de tres años.

La información de los presupuestos de apertura correspondientes a los años 2007 y 2008, indican que el Ministerio de Educación destinó S/. 62.4 millones y S/. 65.8 millones, respectivamente, para la compra de textos escolares. En los concursos públicos de adquisición, que desde hace pocos años se encarga a un organismo internacional, participan las editoriales e imprentas nacionales, las que someten sus propuestas a evaluaciones pedagógicas y económicas. Es una política adoptada por el Ministerio de Educación frente a cuestionamientos, dudas y denuncias de irregularidades en procesos de adquisición que anteriormente se vinieron dando.

No cabe duda del esfuerzo considerable que realiza el Ministerio de Educación para el reparto sostenido de textos. No obstante, conviene evaluar esta política en relación a los impactos que en la mejora de la calidad de la enseñanza se podrían estar produciendo. Preocupa que en la comparación de resultados en comunicación integral y lógico matemática del sexto de primaria no se hayan encontrado diferencias significativas en el rendimiento promedio de los alumnos en las evaluaciones nacionales de 1998 y 2004. Tampoco hay diferencias significativas en los resultados en comunicación en quinto de secundaria, pero sí en Matemáticas, donde en 1998 los alumnos obtuvieron un rendimiento promedio superior.

A principios de esta década se hizo una evaluación del impacto del Plan Nacional de Capacitación Docente (PLANCAD) en la mejora de los rendimientos de los estudiantes. Los resultados fueron parecidos: no había diferencia significativa de logros de aprendizaje entre profesores que se habían beneficiado o no del PLANCAD.

De otro lado, preocupa que al investigar las causas del bajo rendimiento de los alumnos, Unidad de Medición de la Calidad de la Enseñanza encontró que, en opinión de los profesores, la falta de textos escolares y otros recursos didácticos es la segunda en importancia.

Las interrogantes que se plantean

Este apretado diagnóstico lleva a plantearnos algunas preguntas. ¿Cómo invirtiendo fuertemente el Ministerio de Educación en textos escolares, los profesores reclaman ese tipo de material? ¿Será que el material que distribuye el Ministerio de Educación no es el adecuado? ¿Es que los materiales no llegan a la población objetivo o cuando llegan a destiempo -sucede varias veces- dejan de ser utilizados por profesores y alumnos? ¿Será que el material que se adquiere no se adapta a las realidades regionales y a los constantes cambios en los diseños curriculares que establecen las direcciones técnico-normativas? ¿Es que los profesores no están entrenados en el uso de textos y material de bibliotecas de aula?

El volumen de inversión realizada por el Ministerio de Educación amerita tener respuestas claras a preguntas como las planteadas. El estudio que publicó el Banco Mundial sobre la calidad de la educación en el Perú (2006), revela evidencias sobre el escaso uso del texto escolar Perú (ver recuadro). Por lo general se adquiere un título por área de formación y grado, lo que supone un texto único para todo el país e ignorar que existen diferencias regionales que deberían tenerse en cuenta. Cierto que se producen algunos materiales para atender las necesidades de poblaciones bilingües, pero ello no es suficiente para atender la diversidad. Los niveles de dificultad en el uso y aprovechamiento de los textos escolares dependen mucho del profesor y de los alumnos con los que trabaja, y ellos no son iguales en todo el país.

"Hay evidencias anecdóticas del escaso uso del texto escolar oficial. El texto que utilizó el Banco Mundial para evaluar la capacidad de lectura de los niños pertenecía al libro oficial de Comunicación Integral de primer grado, y aparecía aproximadamente a inicios de la segunda mitad (y la evaluación se llevó a cabo al fin del año escolar). Si bien es cierto que el pasaje fue en parte alterado a fin de hacerlo más adecuado para los niños pobres (por ejemplo, el libro oficial emplea la palabra «vacaciones», que parece ser culturalmente inapropiada para los niños pobres del campo), apenas 5 por ciento de estos pudieron leerlo. Esto es consistente con otros estudios que dan cuenta de una cobertura curricular extremadamente baja. Tanto el arribo tardío como la baja cobertura curricular sugieren una aplicación deficiente de los estándares y un mal manejo del tiempo, así como pocas horas dedicadas al aprendizaje en sí". Banco Mundial. Por una educación de calidad para el Perú. Estándares, rendición de cuentas y fortalecimiento de capacidades. Washington, 2006.

También hay quejas de profesores en relación a la insuficiencia de contenidos de los textos distribuidos por el Ministerio de Educación o lo poco prudente que es impedir a un niño utilizar ese material para hacer algunos apuntes, pues los textos deben durar tres años.

Fuerte centralismo en las decisiones de adquisición.

Las políticas educativas dan insuficiente importancia al cumplimiento de lo establecido en el artículo 68º, inciso c, de la Ley General de Educación donde se expresa que una función de la institución educativa es: "Diversificar y complementar el currículo básico, realizar acciones tutoriales y seleccionar los libros de texto y materiales educativos".

En países como Brasil, Chile, Colombia y México, las instituciones educativas y sus profesores participan en la selección de los textos escolares que utilizarán en las aulas. Esta selección se produce entre los textos autorizados por el Ministerio de Educación y que circulan en el mercado. Este procedimiento presenta varias ventajas:

a. Los docentes tienen la posibilidad de elegir entre una variedad de autores y no se los condena a un único material que les proporciona el Ministerio de Educación. A su vez, los editores de textos son obligados a otorgar una mayor consideración a los contextos regionales y locales.

b. Se favorece la política de autonomía pedagógica y de pertinencia curricular, con la cual está comprometidos los Ministerios de Educación.

c. Se apoya un mayor empleo de la capacidad de producción de la industria editorial, lo que trae consigo una reducción de costos que beneficia directamente al alumnado. Bajan, entre otros, los costos de pago de autores, diseñadores, correctores y editores, además de los de impresión.

d. Se articulan las políticas de actualización del currículum con las de adquisición de textos. El currículo reajustado es la base para que las editoriales presenten sus propuestas de material a ofertar. En Brasil, el proceso de adquisición dura tres años, lo que supone contar con el diseño curricular tres años antes de su aplicación. En Chile el proceso de compra dura dos años.

La cuestionada comercialización de textos en los centros educativos.

Un aspecto controvertido en la política de distribución de textos es la prohibición a los centros educativos estatales de adquirir textos escolares complementarios al material que reparte. Sobre este tema, el artículo 4º de la Ley Nº 28086, de Democratización del Libro y Fomento de la Lectura expresa: "La circulación del libro y de los productos editoriales afines en el territorio nacional es libre; sólo podrá ser prohibida o limitada por mandato de la autoridad administrativa o judicial, de acuerdo a ley".

Es verdad que en la intención de las autoridades del Ministerio de Educación de prohibir la adquisición de otro material está en interés de preservar la economía de los padres de familia y y enfrentar situaciones de corrupción que se han venido agravando. En el otro lado de la moneda está que los textos llegan casi siempre a destiempo y, en algunos casos, su contenido se agota antes de concluir el año escolar.

A causa de un desordenado y poco óptimo mecanismo de comercialización, las librerías han cedido su lugar, como principal canal de comercialización de los textos escolares, al profesor de aula.

La práctica muestra que el profesor muchas veces no decide en función de la pertinencia pedagógica del texto escolar sino en función de una "comisión" que una editorial le ofrece por los libros que compren sus alumnos. El cobro de esta comisión puede alcanzar o superar el equivalente a una remuneración mensual. La lucha por el mercado llegó a tal punto que algunas editoriales pagan al profesor una comisión superior a la que pagaban a las librerías. Como es de suponer, este exceso es asumido en el precio por el padre de familia.

Se espera que las múltiples denuncias hechas por los medios de prensa sobre estas irregularidades sean asimiladas por los diversos actores comprometidos en el mercado de textos escolares: la Cámara Peruana del Libro y las editoriales, los centros educativos con sus profesores, los padres de familia y el Ministerio de Educación. Pero recae fundamentalmente en las empresas editoriales la responsabilidad de un enfrentamiento exitoso de este problema. No es fácil si se tiene en cuenta que el conjunto del gremio editorial tendría que estar dispuesto a un cambio radical de sus prácticas de comercialización de textos escolares en donde la presentación y calidad del producto deben primar respecto del factor que ahora es determinante en la decisión del texto a recomendar a los alumnos: la comisión. La experiencia parece mostrar que el gremio editorial requiere fortalecer su cohesión, anteponer los intereses gremiales a los particulares y plantear públicamente las medidas que adoptará para el establecimiento de una competencia transparente y justa en el mercado de textos escolares.

La otra arista de la responsabilidad está en el Director y en su equipo de profesores. Es consenso reconocer que los bajos sueldos que perciben pueden haber llevado a varios de ellos a aceptar un cuestionable mecanismo de comercialización impuesto por un importante sector del gremio editorial, pero antes que nada está su imagen social, frente a los alumnos y sus padres, además su compromiso de generar las mejores condiciones para el aprendizaje y éxito de sus estudiantes. Deben de considerar que cualquier decisión que adopten orientada a favorecer exclusivamente sus intereses personales terminará perjudicando a sus alumnos y muy posiblemente a la economía de sus padres.

La selección de textos en las instituciones educativas tendría que ser una responsabilidad del equipo docente, compartida con sus directivos. Es recomendable que entre ellos se manejen claros criterios de evaluación y selección de este material teniendo en cuenta que la variedad de títulos por área de formación y grado es generalmente amplia; que debe responder al proyecto educativo, las características de los alumnos, el contexto socio-cultural y las posibilidades de los profesores de contextualizar, completar y adaptar el contenido de los textos a los saberes locales.

Se recuerda que un texto escolar es producido para un alumnado genérico que no existe. En cambio, la selección del que se utilizará en la institución educativa debe hacerse en base a alumnos reales, que tienen ciertas necesidades y posibilidades, además de un contexto concreto.

Algunos de los criterios más específicos que las instituciones educativas podrían emplear en la selección de textos pueden ser los siguientes:

a. Ajuste a los contenidos del cartel de alcances y secuencias.

b. Las posibilidades de gasto de los padres de familia.

c. La durabilidad.

d. Un buen diagramado, sin mucho recargo en su contenido, poco material por página, buena letra pues es decisiva en la motivación para leer.

e. Ser explicativo de los conceptos que desarrolla y con ejemplos sobre la vida real.

f. De preferencia, la selección de un texto para un área de formación debe extenderse a para todos los grados. Aún cuando el diseño curricular es único, no necesariamente la editoriales emplean los mismos criterios de programación de sus textos.

g. Comprobar si los objetivos del texto están en concordancia con los establecidos en la institución educativa y, concretamente, con los del grupo de alumnos a los que se dirige.

h. Comprobar si existe una correspondencia entre contenidos y objetivos.

i. En el caso de matemáticas, verificar si los contenidos implican el trabajo con computadoras y si hay equilibrio en el uso de gráficas.

El rol que podría asumir el Ministerio de Educación.

Al Ministerio de Educación le cabe importantes responsabilidades: asegurar que todo aquel niño de la escuela básica tenga acceso a un texto escolar, cuidar que factores propios de su gestión no influyan en la elevación de los costos del texto escolar, desarrollar procesos transparentes y justos de compra y distribución de textos y apoyar la mejora de la calidad de los textos escolares que se producen en el país.

Estudios realizados por el Banco Mundial sobre la ejecución de los programas sociales han detectado que la cuarta parte de la inversión, ejecutada en los años 2001 y 2003, destinada a textos escolares está dirigida a beneficiarios no pobres. En el área urbana, si bien se aprecia una disminución de ese grupo poblacional beneficiado, representa el 33% de quienes reciben textos y útiles escolares[1].

Para la administración educativa sería urgente construir un sistema de adquisición de textos escolares que permita organizar procesos de selección, adquisición y distribución con reglas claras y conocidas con anticipación, muy transparentes, concertadas, justas y cuidadosas de la calidad asociada al precio de los textos, los que se reducen enormemente por la compra en grandes cantidades. Al mismo tiempo, los procesos se iniciarían oportunamente y no con atrasos, como sucede algunos años debido a las demoras en los ajustes de los diseños curriculares o la elaboración de los prototipos de textos, en el caso de la educación primaria. En tercer lugar, el actuar en una economía libre, no significaría eludir la responsabilidad del Ministerio de Educación de supervisar el contenido de los textos escolares que circulan en el mercado. Por último, existe una legislación de adquisiciones que si bien busca favorecer a las empresas pequeñas, tendría que ofrecer las garantías de calidad que nuestros alumnados requieren.

El proceso de adquisición de textos obligaría a una evaluación muy profesional, imparcial y objetiva del material que se compra en donde lo que hay que priorizar en la decisión de compra es el criterio pedagógico antes que el precio. El fin último debería ser adquirir textos de calidad acreditada; eliminar cualquier posibilidad de soborno; hacer participes de las decisiones de compra de textos a los docentes de los centros educativos, pero también a profesionales en evaluación de textos con probada conducta moral; y finalmente, privilegiar la participación de empresas prestigiadas, con imagen y que están al día en los pagos de sus tributos.

El Perú podría aprovechar de la experiencia de otros países que cuentan con un sistema instaurado de selección, compra y distribución de textos escolares. Las más relevantes están en Brasil y México. Allí podría buscarse la asesoría necesaria.

Preguntas para reflexionar

1. ¿Por qué piensa que la inversión realizada por el gobierno en textos escolares está influyendo muy poco, o no incide, en la mejora de los resultados que obtienen los alumnos?

2. ¿Los centros educativos, además de los textos que reparte el gobierno, pueden estar facultados a solicitar otro material a sus alumnos? ¿cuál sería el procedimiento para evitar abusos y excesos?

3. ¿Piensa usted que los textos escolares deberían pasar por una evaluación obligatoria de su contenido antes de su circulación? Ahora no se realiza pues se suspendió hace varios años.

4. ¿Cuál podría ser el rol de los padres de familia en la vigilancia de los procesos de adquisición de textos?

5. En general, ¿cómo piensa usted que se podría enfrentar el problema de la corrupción en la comercialización de textos en los centros educativos?